文/刁大明

   　 完整的应急管理应该包括四个环节：减缓、准备、反应、恢复。基于这一观点，中国只是在第三个环节做得不错，但在其他环节之中，美国实践的经验仍具有借鉴的价值。

   　5月12日，中国四川汶川发生里氏8.0级的地震，中国政府近乎以举国体制来动员救援和赈灾行动。在这个需要借鉴各国灾难应对经验的时刻，美国这个一直为中国学习榜样之一的国家，能否给中国提供正面 经验？

   　 但如果问美国人，这个问题会很令人尴尬。因为3年以前，卡特里娜飓风席卷美国墨西哥湾沿岸数州，造成1209人死亡，经济损失344亿美元，列入美国建国以来的”十大灾难”。当时，在卡氏飓风中的政府表现成为民众批评的焦点，应急反应迟缓、救灾疏散组织能力低、政治利益与官僚的负面作用等，都令人难以置信地发生在应急管理体系的历史几乎与国家同步的美国。当时，布什甚至在卡特里娜登陆后近一周后才结束自己的假期，这成为当时媒体炮轰的焦点之一，而联邦政府和州政府之间的矛盾，也造成了联邦救援迟迟才启动，事实上，美国政府权力的多元化，甚至碎片化，反而未必能在关键时刻马上“拧成一股绳”。另外，卡特里娜期间，疏散民众的方式甚至是以自我疏散为主的，其中不乏出现了没有私家汽车的穷人、黑人、病患以及老人儿童等不能及时撤离的情况。这几乎发生是在第三世界的体制性“人祸”，通过电视直播，让卡特里娜成为美国人心中抹不去的伤疤。

   　因此，部分美国评论甚至认为，中国中央政府应对汶川的相对迅速和高效、军队投入的相对及时（一天对比美国的三天），让人惊讶。正是因为卡特里娜的阴影对比，美国媒体这次全面对中国救灾进行了相对正面的报道，也让大部分美国读者和观众对中国此次的遭遇产生了极大的同情，民间对四川地震之捐款大大超过了对缅甸风灾的捐款。

   　 不过，作为中国人来说，排除“卡特里娜失败”之外的美国救援体制和经验，依然特别值得我们学习。虽然即便在管理科学发达的西方学界也尚没有完整而系统的危机管理理论体系（9.11之后，这种情况得到了很大改观），但主流观点认同完整的应急管理应该包括四个环节：减缓、准备、反应、恢复。基于这一观点，中国只是在第三个环节做 得不错，但在其他环节之中，美国实践的经验仍具有借鉴的价值。 **

   　 第一，增强公民的防灾意识。根据一份较早的统计，自1990年至2003年间，美国本土发生地震28692次，6级以上84次，然而13年间共仅死亡86人。这一定程度上说明美国民众具有相当强的防灾意识。相比而言，中国民众的此类意识还需要加以培养。在这个过程中，政府以及社会力量的宣传作用比较关键。 **

   　 第二，各级政府特别是地方的紧急预案。紧急预案的设计为政府应对突发情况提供了前期保障。美国的具体实践往往要求地方政府在最坏最糟糕的预期下完成紧急预案。中国政府特别是县一级的地方政府或也应该充分考虑如此思考的维度。

   　 第三，完善立法。面对涉及众多同胞的地震灾害，全国人民自发地以捐款、捐物、志愿支援等方式加入到抗震的战斗之中。但在温暖的真情背后，法律的规范同样重要。如何规范政府与军队之间在抗灾中的协调机制、规范捐款、捐物的使用、保护灾民、施救者、志愿者等参与人的合法权益等都需要通过法律的方式加以明确。更为重要的是，在抗灾过程中，各级政府、各类领导、管理人员的权责也必须用法律的方式加以规定，这样才有可能依法加以问责。

   　 第四，涉及各个群体的心理恢复。在拯救灾民伤员的同时，对其心理进行及时疏导也被视为是一项相当重要的任务，这几乎是目前人们关注的共识之一。此外，对于其他涉及群体的心理恢复往往可能被忽视。事实上，第一线的施救者、记者、医疗人员等等，每天都可能面对巨大的工作压力与心理冲击，他们的心理健康也同样是恢复阶段需要顾及的重要因素。

   　 第五，是否需要建立类似于FEMA的机构？美国的联邦应急管理属（FEMA）是1979年在卡特政府下成立的。这一机构是由一系列联邦部门合并而成的，包括国家消防管理局、联邦保险局、联邦广播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联邦准备局等等。其建立的意义在于将救灾和民防充分结合，体现出美国所谓”综合性应急管理”的理念。 **

   　 然而事实上，作为独立行政机构的FEMA并没有摆脱美国碎片化政治的影响。甚至在卡氏飓风期间，其作用不尽人意，很大程度上与其被归入国土安全部有关。当时新建立的国土安全部以反恐作为最大甚至唯一的任务，忽视了对于FEMA应对自然灾害等紧急情况方面的资源投入。这样看来，中国政府面对灾害后，由国务院牵头组织各相关部委组成紧急指挥部确实是一种更具效率的机制，这也正在被现实所强烈地验证着。 **

   　 但是，必须承认的是，前文提到的美国民众较强防灾意识的养成，一定程度上与“救灾和民防相结合”的FEMA的日常工作密切相关。如此一个常设的独立行政机构，恰恰可以在平日专门担负起宣传教育公众防灾减灾、帮助地方政府制定紧急预案等的责任，这是“紧急指挥部”方式不能完成的。

   　 相比而言，中国政府框架内，并没有一个专门负责此项事务的部位或直属机构，而议事协调部分的相关单位的职能也只能通过隶属部委完成。在大部制的步伐中，是否需要整合出一个更具实际行政权力的应急防灾部门以强化在减缓、准备阶段的应急管理职能呢？